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La Convención sobre el Futuro de Europa, en su ecuador
Los resultados de la primera mitad de la Convención han
ido más allá de lo esperado, según el autor, y han llevado a los Gobiernos a
seguir de cerca sus actividades.
VALÉRY GISCARD D'ESTAING
EL PAÍS | Internacional - 14-01-2003
La Convención sobre el Futuro de Europa se encuentra hoy en su ecuador, quizá
algo más avanzada. Al igual que el pasado julio, me gustaría hacer balance de
nuestras actividades para todos aquellos y aquellas -europeas y europeos- que
quieran seguir nuestros avances. Esto no es un documento de trabajo destinado
a los participantes en la Convención, sino más bien una reflexión abierta
sobre lo que hemos hecho y sobre lo que nos queda por conseguir.
Los resultados de la primera mitad de la Convención han ido más allá de lo que
nos esperábamos, lo que habla en favor de la eficacia del método. Resultados
que, en cierta forma, han reafirmado la imagen de la Convención y han llevado
a los gobiernos a seguir más de cerca sus actividades, haciéndose representar
por nuevos pesos pesados.
¿Cuáles son los resultados en cuestión?
De entrada, la propuesta de que exista un control político de la subsidiaridad,
es decir, garantizar que la Unión Europea no intervendrá (debería decir "no
intervendrá más"), excepto en lo estrictamente necesario para ejercer sus
competencias, en sustitución de los Estados miembros y sus colectivos locales,
que sí estarán cualificados para llevar a cabo esas acciones. Ya no
escucharemos más la queja de "¿Por qué Europa se mete en todo?", ya que
bastará con el control ejercido por los parlamentos nacionales. Confío en
ellos en este sentido.
Segundo resultado: la simplificación de los tratados. En lugar de cuatro
tratados casi ilegibles y complicados con numerosos protocolos, un único
tratado constitucional -la Constitución europea- con apenas unos pocos
protocolos adjuntos.
Esta simplificación se extenderá a la forma de tomar y aplicar las decisiones
por parte de la UE. Actualmente existen diez categorías de instrumentos de
gobierno diferentes, que se verán reducidas a cinco, en correspondencia con
las nociones con las que esté familiarizada la opinión pública: las leyes
europeas, aplicables en toda la Unión; las leyes-marco europeas, que han de
ser transcritas en las legislaciones nacionales; los textos de aplicación;
simples opiniones, y por último, las decisiones individuales, ya que la Unión
es responsable de aplicar directamente sus poderes, por ejemplo, en materia de
competencia. Así podremos saber por fin quién hace qué en Europa.
En lo que respecta al grave problema de la lucha contra el crimen
internacional y los tráficos organizados, la Convención propondrá la inclusión
en la Constitución de una definición de los delitos graves y transfronterizos,
lo que permitirá elaborar una legislación penal comunitaria aplicable a este
tipo de actividades ilegales. Será más eficaz que las legislaciones nacionales
existentes, en las que las redes criminales utilizan hábilmente las
divergencias o las lagunas.
Y por último, la Convención propondrá darle más fuerza constitucional a la
Carta de Derechos Fundamentales, de la que podamos beneficiarnos todas las
ciudadanas y todos los ciudadanos de Europa.
El cuadro aún no está completo. Quedan temas en los que la Convención debe
avanzar todavía, como el del gobierno económico y social de Europa. Pero hay
unanimidad sobre un punto: la competencia monetaria es una competencia de la
Unión, y las competencias económicas pertenecen a los Estados miembros. Aún
queda considerar los mecanismos de coordinación y vigilancia indispensables
para garantizar un alto grado de coherencia entre el ejercicio por parte de la
Unión de sus competencias monetarias y las de las políticas económicas de los
Estados miembros.
Estos significativos resultados se explican por el método escogido por la
Convención: el de la búsqueda del consenso, es decir, de la aprobación de la
gran mayoría, sin dejarse bloquear por la regla de la unanimidad. En la mayor
parte de los puntos que he mencionado, hemos contado con el acuerdo de la gran
mayoría, pero si nos hubiéramos regido por la norma regla de la unanimidad no
habríamos acabado nunca. Este punto es muy importante porque los trabajos de
la Convención tendrán su prolongación en la Conferencia Intergubernamental,
encargada de aprobar la Constitución. O bien puede que ésta retome la idea de
la unanimidad. Depende de la importancia que se otorgue a que avancemos lo más
lejos posible en la elaboración de soluciones conseguidas.
Al parecer, los resultados obtenidos por la Convención han mejorado su imagen.
La atención amable, pero distante, que le procuraban ciertos gobiernos ha sido
sustituida por un interés más profundo. Un interés que se manifiesta en un
momento en el que las circunstancias electorales nacionales han dado lugar a
un cambio de representantes gubernamentales.
La Convención ha acogido a un número creciente de ministros de Asuntos
Exteriores o de personajes relevantes de la vida política nacional. Asimismo,
los participantes (individuos, partidos políticos, representantes de Estado)
han presentado sus contribuciones ante la Convención. La Comisión Europea ha
otorgado gran importancia a su informe, que será presentado por Romano Prodi
en persona en la Convención.
Esta evolución no debe dar lugar a una interpretación errónea, como la de que
la Convención pretende ser una conferencia intergubernamental disfrazada, en
la que los gobiernos negociarían fuera de la Convención. La Convención es un
recinto democrático. Es en ella donde se desarrolla el debate, y se
desarrollará con toda transparencia. Son los participantes los que deberán
buscar, con mucha moderación, humildad ante la historia e independencia con
respecto a las ideas recibidas y a las presiones institucionales, la búsqueda
del consenso sobre la mejor Constitución posible para Europa.
Por tanto, nuestra obligación para la nueva y última etapa de la Convención
es: redactar los artículos de la Constitución y proponer las adaptaciones del
sistema institucional exigidas por la ampliación, necesarias para conseguir
los nuevos objetivos de Europa, y para aumentar la eficacia del sistema y su
legitimidad democrática. Sin estas adaptaciones, la Unión se arriesga a perder
la confianza de los ciudadanos, a atascarse, a verse diluida.
La tarea de redactar los artículos es apasionante, y si se me permite la
palabra, es incluso maravillosa. La he llevado a cabo durante las vacaciones
de fin de año, con la intención de elaborar los artículos sobre las
competencias, del artículo 7 al 13. Los prejuicios desaparecen en favor de la
necesidad de la precisión y la concisión verbal. Adiós a los adverbios que
diluyen la fuerza del texto creyendo reforzarla, y a las retorcidas perífrasis
que pretenden decir una cosa y lo contrario al mismo tiempo.
El estilo de la Constitución no puede ser el de un acta notarial, o incluso el
de un tratado internacional, en el que se aspira a protegerse de todas las
malas interpretaciones y de todas las artimañas imaginables. Ha de ser un
texto riguroso, interesante, creativo, en el que aparezcan a la vez la
voluntad de responder a las exigentes expectativas y el deseo de implantar una
arquitectura que resista al tiempo, que proteja a los débiles y facilite los
avances imparables del progreso. El lirismo de una Constitución es en cierto
modo la caligrafía de la historia. Y nosotros tenemos que practicar.
La presidencia presentará los primeros artículos del proyecto a la Convención
a finales de enero. La Convención los debatirá en profundidad, si es preciso
recorriendo los denominados círculos de discusión, antes de que la presidencia
establezca la propuesta final.
Comenzaremos por los artículos sobre los principios y valores de la Unión (que
son nociones esenciales para establecer los fundamentos de la identidad
europea), y después por el artículo de constitucionalización de la Carta de
Derechos Fundamentales. Seguiremos con los artículos sobre las competencias de
la Unión y su ejercicio. Y así llegaremos a la segunda mitad del proyecto, que
describirá las políticas de la Unión.
Al mismo tiempo que se lleva a cabo esta labor de redacción, abordaremos la
reflexión sobre las instituciones de la Unión. Y digo "abordar la reflexión"
porque no habría nada peor que precipitarnos directamente a las conclusiones
sin haber llevado a cabo una investigación en profundidad sobre las dos
cuestiones que dominan este tema: ¿cuáles son las modificaciones de las
instituciones que impone el efecto de la cantidad de miembros, es decir, el
paso de 6 a 25 Estados miembros en la Unión Europea? ¿Es o no necesario
retomar la arquitectura inicial escogida por los fundadores, que reposa sobre
tres instituciones distintas, el Parlamento, el Consejo y la Comisión, para
hacer frente a las nuevas tareas que la Unión Europea quiere acometer?
Sería prematuro por mi parte aventurar las respuestas, por lo que me
contentaré con dar algunas aclaraciones sobre las condiciones previas de este
debate.
En primer lugar, sobre el efecto de la cantidad de miembros. Esto afecta a las
tres instituciones: el Consejo Europeo, que pasará de los 19 miembros de 1975
a los 32 actuales, y a los 52 tras la ampliación en curso (los presidentes o
jefes de estado de cada Estado y sus ministros de Asuntos Exteriores, a los
cuales se añaden dos miembros de la Comisión); el Parlamento Europeo, que
superará el tope que se fijó a sí mismo de 700 miembros, convirtiéndose así en
la mayor asamblea del mundo occidental, y la Comisión, formada en un principio
por 9 miembros, que actualmente cuenta con 20, de los cuales 10 los designan
los cinco Estados de mayor población, y los otros 10, los países menos
poblados. Llegará a tener 25 comisarios, 6 designados por los países más
poblados y 19 por los menos poblados. El paso a 25 se deberá a la designación
por parte de los nuevos Estados miembros de otros 10 comisarios, parcialmente
compensada por la supresión del segundo comisario designado por los países de
mayor población (Alemania, Francia, España, Reino Unido e Italia). Será la
primera vez desde la firma del Tratado de Roma en que el número de comisarios
designados por los países más poblados de la Unión, que representan el 78% de
la población total, no llegue a la mitad, representando sólo a un 24% del
total.
Para cada una de estas instituciones se plantea el problema de saber si estará
en condiciones de deliberar útilmente, llegando a conclusiones precisas y
rápidas (¿estará el Consejo Europeo, por ejemplo, en condiciones de hacerlo?);
si su representatividad democrática, que reposa sobre el principio de un
hombre, un voto será reconocida de forma duradera, y finalmente, cómo cada una
de ellas adoptará sus decisiones y según qué reglas de voto.
La rotación semestral de la presidencia del Consejo, cuando la Unión pase a
ser de 25 miembros y el retorno de la presidencia no se efectúe más que cada
12 años y medio, debilitará el funcionamiento de las instituciones
introduciendo prioridades semestrales e impidiendo al mismo tiempo la
continuidad y el seguimiento de las decisiones. No podrá mantenerse.
No parece que se haya profundizado demasiado en el análisis de los problemas
planteados por el efecto de la cantidad de miembros. La Comisión no los evoca
en su contribución. La única institución que ha elaborado proposiciones es el
Parlamento Europeo. Durante el Consejo europeo de Niza, el Parlamento Europeo
había adoptado una resolución que abría pistas interesantes. La Convención
podrá retomar esta reflexión según su parecer.
La otra interrogación se refiere a la arquitectura institucional de la UE. ¿Es
necesario conservarla, mejorarla o modificarla? Es un debate que apasiona a
los iniciados y galvaniza el medio político bruselense, pero que interesa poco
a la opinión pública, que encuentra difícil reconocerse en las complicaciones
del sistema. Lo resumo a grandes rasgos. La UE está gobernada por tres
instituciones: el Parlamento Europeo, elegido por sufragio universal; el
Consejo, que expresa la participación de los Estados miembros en la acción de
la UE, y la Comisión Europea, órgano independiente y apolítico, que define y
propone el bien común europeo. Su papel puede resumirse así: la Comisión
propone las medidas de interés común europeo, el Parlamento delibera y legisla
y el Consejo decide. Añadamos que la Comisión administra determinadas acciones
que le son confiadas por el Consejo.
Una observación fundamental es que este sistema ha resistido bien la prueba
del tiempo. ¡Se ha mantenido en pie durante casi 50 años! Aunque ha envejecido
un poco, como todas las instituciones humanas, ha superado las crisis, y su
legitimidad no ha sido puesta en duda, ni siquiera por los adversarios del
sistema, que han acosado regularmente a estas instituciones. En un mundo
inestable y peligroso, esta solidez y esta legitimidad son bienes que hace
falta preservar.
Si se quiere aclarar el debate sobre las instituciones, es necesario
recapitular e interrogarse sobre la finalidad misma del proyecto. Nos
encontraremos entonces con cuatro preguntas: ¿tiene la Unión Europea vocación
de convertirse en un conjunto unificado, con un sistema de poder único, como
sueñan algunos y temen otros? Es la primera pregunta que planteé a la
Convención, y la respuesta ha sido casi unánimemente negativa.
¿Hace falta modificar el reparto de poderes entre las instituciones, en
dirección de lo que se denomina el sistema comunitario (Comisión y
Parlamento), o bien mejorar la cooperación entre las tres instituciones
existentes?
Cuando hablamos de igualdad en la UE, ¿pensamos en primer lugar en la igualdad
entre los Estados o en la igualdad entre los ciudadanos?
Y, finalmente, ¿existe en los dirigentes la voluntad política de ir más lejos
y de dotar a la UE de una personalidad internacional única y, algún día, de
una diplomacia común?
La Unión Europea es al mismo tiempo una unión de pueblos y una unión de
Estados. ¡Es la clave de su originalidad y de su ambigüedad! Si se siente como
una unión de Estados, los derechos de los Estados deben ser iguales. Si se
percibe como una unión de pueblos, son los derechos de los ciudadanos los que
deben ser iguales: derechos a una representación igual y a un acceso
equivalente a las diferentes funciones de la Unión. La ventaja del sistema
actual es que ofrece una respuesta satisfactoria a esta doble exigencia, a
condición de ser corregida por el efecto del número de miembros: igualdad de
los ciudadanos frente a las competencias de la Unión -y por tanto, frente al
dispositivo comunitario-; igualdad de los Estados cuando se trata de sus
competencias propias y de su contribución a la vida de la Unión, tal como se
ejerce en el Consejo.
Al intentar modificar este equilibrio y concentrar el poder en una sola de las
instituciones de la Unión, nos arriesgaríamos a tener un conflicto referente a
la legalidad y la legitimidad, que pondría en peligro la unidad de la Unión.
Si la concentración del poder se efectuara en torno al Consejo, ya no se
tomaría más en cuenta el interés común europeo, y la igualdad de los
ciudadanos se sacrificaría a la igualdad de los Estados. Si esta misma
concentración del poder se efectuase en la dirección de las instituciones
estrictamente comunitarias -excluido el Consejo- son los intereses propios de
los Estados los que no podrían ya expresarse, y contrariamente a lo que
imaginan hoy ciertos responsables a partir de una lectura a corto plazo del
funcionamiento de las instituciones, la igualdad de los Estados, pequeños o
grandes, acabaría por borrarse ante la representación igual de los ciudadanos.
El respeto de la doble legitimidad parece ser la referencia más segura cuando
se interroga sobre la solidez futura del sistema. Pero es necesario
completarla por medio de un dispositivo mejorado de cooperación entre las tres
instituciones. El monolitismo del poder, a pesar de su mérito de
simplificación aparente, no parece apenas adaptado al gobierno del tercer
grupo de población del planeta (después de China e India) y el más
diversificado. Un reparto juicioso de los poderes, vertical gracias a la
subsidiariedad y horizontal bajo la forma de una cooperación intensa y
organizada entre las tres instituciones de la Unión, proporcionaría un marco
más sólido, más original y ciertamente mejor adaptado a las tareas futuras de
la Unión.
Ya en julio pasado, había constatado la ausencia de un verdadero debate entre
los niveles políticos europeos y nacionales. He aquí por qué disponemos hoy de
una Convención en la cual las instituciones están representadas, así como los
responsables políticos de los países miembros.
Sigo pensando que la necesidad de un foro como éste subsistirá tras el fin de
la Convención. Hace falta mantener un lugar donde se encuentren periódicamente
los principales dirigentes de la vida política nacional y europea.
A menudo es en la esfera de la política exterior o, para ser más precisos, de
la diplomacia, donde algunos se plantean una redistribución de los poderes, y
un desplazamiento del derecho de iniciativa.
Detengámonos en este ejemplo. El debate se ha planteado como si se tratara de
determinar quién decidirá sobre la dirección de la política exterior común de
la UE. Sin embargo, la realidad es otra: la política exterior común de la UE
no existe aún. Ciertamente, hay "acciones comunes de política exterior", que
con frecuencia tienen éxito, como actualmente en los Balcanes. Pero de
diplomacia común en la escena internacional, todavía nada. ¿Es necesario un
ejemplo?
Desde el 1 de enero, de entre los 15 miembros del Consejo de Seguridad de
Naciones Unidas, cuatro pertenecen a la Unión Europea (Francia, Reino Unido,
Alemania y España), y un quinto es un país candidato, Bulgaria. Así, en un
momento en el que el Consejo de Seguridad va a tener que pronunciarse sobre
las justificaciones de una intervención militar en Irak, un tercio de estos
miembros provienen de la UE. Si existiera una diplomacia común, su papel sería
determinante, y la opinión internacional se interrogaría sobre la actitud de
Europa, que tendría la clave de la situación.
Este déficit de la política exterior común no tiene que ver con las personas
ni con las instituciones. Los dos hombres en situación de responsabilidad,
Javier Solana en el Consejo y Chris Patten en la Comisión, son perfectamente
competentes y sería difícil encontrar otros mejores.
Ahora bien, ¿cuál es hoy su papel y su capacidad de influencia sobre la
actitud de los Estados de la Unión frente a la crisis iraquí?
En cuanto a las instituciones, el Tratado de Maastricht ya preveía en 1992 que
"la Unión Europea se impusiese como objetivo afirmar su identidad en la escena
internacional, especialmente por medio de la puesta en práctica de una
política exterior y de seguridad común". Si la carencia no se refiere ni a los
hombres ni a las instituciones, ¿de dónde puede provenir? Se explica por la
ausencia de determinación política de querer hacer entrar progresivamente la
competencia diplomática de los Estados en el campo de su acción común, y de
reducir la parte de las iniciativas nacionales, que hoy sigue siendo
preponderante. ¿Es posible imaginar que se les lleve a la misma por coacción,
sometiéndolos a un poder externo? Eso sería dar muestra de una singular
ingenuidad, y el resultado obtenido sería paradójico, ya que incitaría a cada
uno de los Estados a exhibir todavía más claramente su posición nacional. Sólo
se puede esperar avanzar poniendo en marcha, en el interior mismo del
dispositivo, un mecanismo que incite a los actores a desarrollar análisis y
posiciones comunes, y que actúe, de alguna manera, como "catalizador" de la
política exterior común. La promoción del Alto Representante al rango de
ministro de Asuntos Exteriores de la UE, y el hecho de confiarle la
presidencia permanente del Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores, sería
un medio no de imponer, sino de emprender, la convergencia necesaria de las
acciones diplomáticas de los Estados europeos. La estabilidad de la
presidencia del Consejo aseguraría la continuidad necesaria.
Sólo quedaría asegurar la coordinación entre este dispositivo y las acciones
internacionales, que son competencia de la Comisión. Varias soluciones son
posibles. Deben examinarse sin prejuicios ni pasión, y deben compararse sus
méritos teniendo mucho cuidado de preservar la naturaleza de la Comisión -es
decir, su independencia y su cohesión- y evitar el riesgo de desembocar en
posturas contradictorias del Consejo y la Comisión.
A mi parecer, la reflexión sobre la estructura institucional de la UE tiene
mucho que ganar si se concentra en la naturaleza y los objetivos políticos de
la Unión. La confusión que rodea los debates sobre el reparto de poderes se
disiparía a medida que se afirmase la doble legitimidad de la Unión -unión de
pueblos y unión de Estados- y que se precisase más la fijación, ya en la
dimensión comunitaria, ya en la competencia de los Estados miembros, de las
acciones que deben realizarse.
Cuando presenté a la presidencia de la Convención el proyecto de arquitectura
de la futura Constitución europea, me había permitido redactar el primer
artículo, que daba la definición de la Unión: "Una unión de Estados, y de
pueblos que coordinan estrechamente sus políticas, y que administran sobre el
modelo federal determinadas competencias comunes".
He tenido la feliz sorpresa de encontrar este texto prácticamente sin
modificar en el anteproyecto de contribución de la Comisión. Describe, creo,
el carácter propio del proyecto europeo: un avión que vuela apoyándose en sus
dos alas. Es preciso darse cuenta de la evolución posible del dispositivo: el
surgimiento de funciones federales en las dos instituciones con vocación
ejecutiva -el Consejo y la Comisión- que un día acabarán por fusionarse, para
dar origen al gobierno de la Europa Unida.
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